La necesidad de una reforma fiscal se ha convertido en uno de los ejes centrales de los programas de gobierno propuestos por los principales candidatos a la presidencia de Bolivia para las elecciones nacionales de 2025 para estabilizar económicamente al país. Estas propuestas abarcan un amplio espectro, desde la eliminación de tributos con escasa capacidad recaudatoria hasta la imposición de mayores gravámenes sobre los grandes patrimonios. En este contexto, el presente documento analiza la necesidad estructural de una reforma fiscal en Bolivia y plantea un conjunto de propuestas viables que podrían ser implementadas durante el próximo período gubernamental, con énfasis en la promoción de la inversión privada tanto local como extranjera y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
1. La necesidad de una reforma fiscal
El marco normativo tributario en Bolivia se encuentra sustentado, principalmente, en dos cuerpos legales: la Ley No. 843 (Texto Ordenado), promulgada el 20 de mayo de 1986, y la Ley No. 2492 “Código Tributario Boliviano” de 2003. A lo largo de las últimas décadas, ambas normas han sido objeto de múltiples modificaciones parciales que, lejos de modernizar el sistema, han generado un sistema burocrático complejo, ineficiente y, que fomenta la desinversión en el país. Esto ha derivado en una urgente necesidad de repensar y actualizar el sistema tributario nacional.
Distintos académicos, así como organismos internacionales, han advertido reiteradamente sobre las deficiencias del sistema actual. Una reciente publicación de la Fundación Milenio identifica seis problemas estructurales:
• Un universo reducido de contribuyentes.
• Inequidad y regresividad en la recaudación tributaria.
• Carga impositiva elevada que desincentiva la inversión, el emprendimiento y la formalización de la economía.
• Excesiva presión tributaria sobre los contribuyentes formales.
• Normativa y procedimientos engorrosos y costosos.
• Inseguridad jurídica y falta de transparencia institucional.
Asimismo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha señalado que el sistema tributario boliviano incentiva la informalidad, lo cual afecta negativamente la base de recaudación2. Entre sus principales observaciones, destaca el rol distorsivo del Impuesto a las Transacciones (IT), cuya alícuota del 3% representa un incentivo para operar fuera del circuito formal por su efecto en cascada.
En consecuencia, una reforma fiscal integral resulta indispensable para superar los problemas estructurales del sistema tributario vigente. No obstante, dicha reforma deberá diseñarse de manera cuidadosa, de forma que mantenga o incluso incremente la recaudación, que actualmente alcanzan aproximadamente el 20% del PIB3, sin ahogar aún más a los contribuyentes formales ni desincentivar la inversión. El reto será, por tanto, encontrar un punto de equilibrio, un “sweet spot”, donde se pueda fomentar el desarrollo económico sin comprometer la sostenibilidad fiscal.
2. Propuestas de reforma fiscal
El éxito de una reforma fiscal en Bolivia depende, en gran medida, de la capacidad del Estado para equilibrar eficiencia, equidad y competitividad. En este contexto, y dentro de las propuestas que exponen de forma pública los candidatos a la presidencia, consideramos las siguientes como viables y eficientes:
a. Eliminación de impuestos ineficientes y sustitución por un impuesto a la renta personal más progresivo
La racionalización del sistema tributario implica eliminar tributos de bajo rendimiento y alto costo de cumplimiento. En Bolivia siete (7) impuestos representan más del 92% de la recaudación, los cuales son, por orden de importancia: IVA, IUE, IDH, IT, IEHD, ICE y GA4 y otros como el IGF representan menos del 0.5%. En ese sentido, es fundamental repensar la aplicación de estos impuestos ineficientes en términos de recaudación y mucho gasto en fiscalizaciones y cumplimiento.
Especial mención a la posibilidad de reducir la tasa del 3% o rediseñar el IT, debido a que es un impuesto en cascada que no solamente genera ineficiencias al gravar ingresos brutos, sino que también genera una desinversión local e internacional.
Por otro lado, den países como Uruguay y Chile, el peso de impuestos indirectos ha sido reducido mediante una mayor dependencia del impuesto a la renta personal progresivo. Uruguay, por ejemplo, reformó su sistema tributario en 2007 incorporando el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) con un enfoque progresivo, lo que permitió una redistribución más efectiva del ingreso sin reducir la recaudación global5. En Bolivia, la inclusión de un IRPF es un tema sensible y fuera de la agenda actual de los candidatos, pero un nuevo Gobierno deberá analizar seriamente su implementación en miras de un sistema tributario mas equitativo.
b. Ampliación del universo de contribuyentes y lucha contra la informalidad
Estadísticamente, los contribuyentes categorizados como “Grandes Contribuyentes” representan el 1.17 % del universo de contribuyentes en Bolivia y aportan más del 80% de las recaudaciones en el mercado interno, mientras que los contribuyentes categorizados como “Resto” aportan el 18.9% de las recaudaciones7 . Todo esto, sin considerar la exuberante tasa de informalidad que representa más del 83%8 de la población. En ese sentido, es menester del próximo gobierno aliviar la presión tributaria de los grandes contribuyentes y ampliar el universo de contribuyentes, para lograr una recaudación más eficiente y equitativa.
Es importante considerar que el objetivo principal de ampliar el universo de contribuyentes debe ir relacionado también con el principio capacidad contributiva. Esto es, por ejemplo, que un emprendimiento nuevo no tenga la misma carga impositiva que empresas que superan ese tamaño en las de 100 veces. Fomentar la tributación diferenciada ha sido también sugerida por organismos internacionales como la Organización para el Comercio y Desarrollo económico8.
En legislación comparada podemos ver ejemplos en Colombia, con el régimen SIMPLE que fue introducido por la Ley 1943 de 2018 para facilitar la formalización de pequeños negocios, consolidando varios impuestos en uno solo. En México, el Régimen de Incorporación Fiscal (RIF) ofrece descuentos tributarios graduales. Bolivia podría adaptar estas experiencias para implementar un monotributo para microempresas, con fiscalización diferenciada y sencilles en su sistema.
c. Incentivos tributarios a la inversión
La implementación de incentivos tributarios para atraer inversión es siempre una alternativa rápida para generar desarrollo y crecimiento en países tradicionalmente importadores de capital. La implementación de estos incentivos debe también ir acompañados del fortalecimiento de la seguridad jurídica para proteger sus inversiones.
En Perú, los contratos de estabilidad tributaria (Ley N° 27343) ofrecen a los inversionistas un marco estable por hasta 10 años. En Chile, se han aplicado mecanismos de depreciación acelerada para fomentar la inversión en activos productivos. Bolivia puede implementar diversos incentivos tributarios como por ejemplo la reducción de la tasa del IUE, la eliminación de la Alícuota adicional al IUE, la restauración de zonas francas comerciales, el arrastre de perdidas, entre otros.
d. Actualización de mecanismos de devolución tributaria
El mecanismo de devolución impositiva para exportadores es actualmente un incentivo a la desinversión extranjera, procedimientos largos, inciertos y con interpretaciones muchas veces arbitrarias sobre la validez del crédito fiscal generan que las empresas exportadoras tengan miedo a realizar sus procedimientos, por lo que puede significar los altos costos financieros de boletas de garantía (mientras los funcionarios realizan fiscalizaciones con evidentes retrasos) y altos costos en casos de litigios.
En ese sentido, será importante actualizar el procedimiento de devolución impositiva y tomar ejemplos como los de Chile y Uruguay, que cuentan con sistemas automatizados para la devolución del IVA a exportadores, respaldados por facturación electrónica. También Ecuador ha implementado devoluciones digitales supervisadas por la Administración Tributaria.
e. Reorganización institucional de la administración tributaria y aduanera
En 2024, el gobierno argentino impulsó una profunda reforma institucional que supuso la eliminación de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y la creación de una nueva Agencia Federal de Recaudación y Control Aduanero (AFRCA)9. Esta agencia unificó las funciones de administración tributaria y aduanera en un solo ente con estructura simplificada, autonomía operativa y enfoque técnico. La medida respondió a la necesidad de reducir la burocracia, mejorar la eficiencia en la recaudación, combatir la evasión fiscal y el contrabando, y facilitar el cumplimiento tributario a través de procesos digitalizados. Esta nueva agencia opera con estándares modernos de gobernanza y transparencia, alineados con buenas prácticas internacionales.
La experiencia argentina reciente es particularmente relevante para Bolivia, donde actualmente coexisten el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) y la Aduana Nacional como entidades separadas, con estructuras rígidas y escasa coordinación operativa. La creación de una Agencia de Recaudación y Control Aduanero boliviana, inspirada en el modelo argentino de 2024, permitiría unificar funciones clave, reducir duplicidades, generar economías administrativas y fortalecer la fiscalización integral.
f. Revisión del Código Tributario Bolivia
En la última década, varios países de América Latina han reformado o actualizado sus códigos tributarios con el fin de modernizar sus sistemas fiscales, mejorar la recaudación y aumentar la seguridad jurídica. Por ejemplo, Perú aprobó modificaciones sustanciales a su Código Tributario entre 2016 y 2022, incorporando medidas para reforzar el principio de capacidad contributiva, la fiscalización electrónica y la lucha contra la elusión mediante normas antiabuso10.Colombia, por su parte, implementó una reforma integral a través de la Ley 1819 de 2016 y reformas posteriores, fortaleciendo la seguridad jurídica y la administración tributaria, e introduciendo el principio de economía procesal tributar.
Las modificaciones que ha sufrido el Código Tributario Boliviano desde su vigencia hace más de 20 años, generan espacios de inseguridad jurídica para los contribuyentes11. La imprescriptibilidad de las deudas autodeterminadas, los parches normativos para los procesos de impugnación tributaria y la aplicación retroactiva de la norma son aspectos fundamentales que, de ser mejorados, ayudaran a crear un clima propicio para la inversión tanto local como extranjera.
g. Política tributaria internacional y convenios para evitar la doble imposición
Durante el último cuarto de siglo, Bolivia se ha mantenido alejada de cualquier actualización de sus Convenios para Evitar la Doble Imposición (CDIs) y también de las tendencias en materia de tributación internacional, enfocadas principalmente en la lucha contra la erosión de la base imponible y la elusión fiscal.
La expansión y actualización de la red de CDIs, así como la participación en foros de debate sobre tributación internacional, generaran seguridad en países tradicionalmente exportadores de capital y podrán ser una herramienta a corto plazo muy eficiente para la atracción de inversión extranjera.
Conclusión
La reforma fiscal debe formar parte de la agenda para el siguiente Gobierno en Bolivia. No se puede seguir postergándose si se aspira a un modelo de desarrollo inclusivo, sostenible, competitivo que haga frente a la crisis económica actual. Los desafíos estructurales del sistema tributario actual como la alta informalidad, la regresividad fiscal, la ineficiencia administrativa y la inseguridad jurídica exigen un rediseño integral que combine racionalización normativa, simplificación de procesos, y una visión estratégica que favorezca la inversión local y extranjera. Su éxito dependerá de la capacidad del próximo Gobierno para ampliar la base tributaria, reducir la presión fiscal sobre los sectores productivos y generar condiciones propicias para la inversión. Aunque los principales candidatos presidenciales han manifestado su intención de impulsar una reforma, su ejecución requerirá una visión técnica, voluntad política y un enfoque gradualista que no comprometa la recaudación estatal.
Asimismo, Bolivia tiene la oportunidad de aprender de experiencias regionales recientes, como las reformas estructurales en los países vecinos, adaptándolas a su propio contexto económico e institucional. La creación de una agencia tributaria unificada, la implementación de un sistema impositivo más progresivo, y el fortalecimiento de la cooperación fiscal internacional no solo mejorarán la eficiencia recaudatoria, sino que también enviarán señales claras de estabilidad y previsibilidad al sector privado. De esta manera, una reforma tributaria bien diseñada puede convertirse en un verdadero motor de reactivación económica, consolidando al Estado como promotor del desarrollo y no como obstáculo a la inversión.
Referencias
1 CARVAJAL Jose Luis, CASTELLON, Orlando, et all; “Modernización y Simplificación del Sistema Tributario. La Reforma Necesaria”, Plural Editores, 2021, La Paz- Bolivia. Pág.15.
2 IMF Country Report No. 25/116 – Bolivia”, Fondo Monetario Internacional, junio de 2025, Washington, Estados Unidos de América, Pág.14.
3 Ídem, pág.14.
4 Supra No.1, Pág.61.
5 BARREIX Alberto, ROCHA Juan Carlos, et al, “El Impuesto a la Renta Personal en América Latina”, 2007, BID.
6 Supra No.1, Pág.62.
7 Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, “Panorama Laboral 2023”, Organización Internacional del Trabajo, 2023, Lima – Perú. Pag.53.
8 OCDE (2022). Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2022. OECD Publishing.
9 Ver. https://www.argentina.gob.ar/noticias/la-afip-dejara-de-existir-en-su-lugar-se-va-crear-la-agencia-de-recaudacion-y-control
10 Decreto Legislativo N° 1311 y siguientes.
11 Supra No.1, Pág.79.