Nota de Victoria Vergara publicada en Newsletter of the International Bar Association Legal Practice Division, Vol 7, Nº 1, marzo 2014, p. 41.

En junio de 2012, en un artículo preparado para el “Young Lawyers Newsletter of the International Bar Association Public and Professional Interest División”(1), tuvimos la oportunidad de analizar cómo se encontraba Uruguay en materia de infraestructura, cuáles eran los principales desafíos en esta materia y los beneficios ofrecidos por el régimen de PPP que había sido recientemente aprobado en Uruguay. Pero, ¿qué sucedió desde ese entonces hasta ahora?

Contexto

Pese a cierta desaceleración en el último año, la mayoría de las economías latinoamericanas, al igual que Uruguay, están pasando por un importante proceso de crecimiento. Para acompañar este proceso, Uruguay deberá superar ciertos obstáculos con el fin de seguir desarrollándose.

Uno de los principales obstáculos es la falta de infraestructura para importantes proyectos de inversión extranjera, que tendrían un impacto directo en la productividad y la competitividad internacional, llevando a una mejora en el bienestar social y en la calidad de vida.

Como respuesta a las brechas existentes en materia de infraestructura, en agosto de 2011 entró en vigencia un nuevo régimen de contratación en Uruguay. Aprovechando la experiencia de otros países, a través de la ley 18.786, conocida como la ley de contratos de participación pública-privada para la ejecución de infraestructura y servicios relacionados, se introdujo en Uruguay el Régimen de Participación Pública Privada (PPP).

Esta ley introdujo nuevos mecanismos mediante los cuales los sectores privado y público pueden trabajar en conjunto para lograr el mejor proyecto posible de infraestructura. El régimen PPP apunta a alcanzar el proyecto más redituable para el privado, el más aconsejable para la administración, y el más beneficioso para usuarios de los servicios prestados.

Sin embargo, pese a los buenos augurios que acompañaron la ley y las necesidades inmediatas de inversión que atraviesa el país, desde que la ley entró en vigencia hasta el momento apenas se ha concretado un proyecto de PPP en el Uruguay.(2)

Analizar las razones de este “fracaso” o, por lo menos, “atraso” es lo que nos debe llevar a identificar los nuevos desafíos que debemos enfrentar.

Identificación de fallas y aspectos a mejorar

La experiencia de estos tres años, la interacción con grandes inversores y el conocimiento del medio nos permiten encontrar algunas explicaciones de porqué no se han logrado aún los objetivos propuestos con la creación del régimen de PPP.

Por un lado, se puede evaluar como negativa la existencia de diferentes órganos competentes que participan en el proceso de concreción de una inversión a través de PPP. Tal como lo indica la bibliografía internacional, es conveniente contar con un solo organismo especializado, o sea, una unidad dedicada que se encargue de la implementación y ejecución de los proyectos. El régimen PPP uruguayo prevé la participación de diferentes organismos competentes en el tema. Esto tiene como consecuencia que los procesos se vean enlentecidos por las diferentes etapas que deben recorrer en cada uno de los organismos y la burocracia que dichos trámites implican. Procesos lentos y demoras injustificadas llevan a un desincentivo a la inversión y un atraso en la concreción de las obras de infraestructura que se precisan.

Por otro lado, grupos inversores han manifestado que muchas de las propuestas no son lo suficientemente atractivas. Se plantea la ejecución de determinadas obras que no representan un retorno significativo para los inversores. Dado que Uruguay es pequeño, y las obras requeridas en el país pueden ser vistas como “diminutas” comparadas a los proyectos en los que los inversores están acostumbrados a embarcarse, el gobierno uruguayo debe ser ingenioso y formular convocatorias que compensen las debilidades de escala inherentes a un país pequeño, ofreciendo agrupamientos de negocios.

Sin embargo, entendemos que el principal problema es cultural. En efecto, a países como Uruguay, acostumbrados a modelos de Estado “intervencionista” y “benefactor”, les es difícil transitar por modelos y soluciones que impliquen dar una mayor participación a los privados.

Sabemos que hay una real intención de nuestros gobernantes en avanzar en estos temas, pero quizás las cadenas que nos atan siguen siendo muy fuertes. Sigue existiendo en nuestros días una importante desconfianza hacia los capitales privados, en especial desde los sindicatos del sector público. En este sentido, la Administración se debe ocupar de generar conciencia de la necesidad de lograr un Estado más eficaz y eficiente. La obtención de tal fin, de acuerdo con la experiencia de los países del primer mundo, va de la mano de la apertura de ciertas puertas a los privados. Las PPP, bien ejecutadas, son un ejemplo de cómo se logra una mayor eficiencia sin que el Estado pierda el control de las obras. Pretenden justamente eso, sacar lo mejor de ambas partes (el Estado y los privados).

Conclusiones

Los resultados hasta la fecha en materia de de PPP en Uruguay no parecen ser lo que se buscaba. La implementación de proyectos PPP has sido más lenta de lo esperado, lo que resulta desconcertante para quienes entienden la urgencia de invertir en infraestructura.

Aunque algunos proyectos parecen estar cerca de su concreción (por ejemplo, el proyecto carcelario), la situación actual no permite extraer pruebas suficientes para concluir si la ley es útil o no, si hará una diferencia, y si será el vehículo adecuado para superar el status quo, que se requiere para que la economía uruguaya siga creciendo.

No obstante lo anterior, sigue habiendo muchos elementos que nos llevan a concluir que debemos optar por proyectos de inversión en infraestructura en la forma de asociaciones públicas-privadas. Quizás los procedimientos o el entorno aún no sean los adecuados.

En este contexto, el principal desafío del país en el corto plazo es eliminar las restricciones para la infraestructura. Para esto deberá trabajar principalmente en tres aspectos: disminuir la burocracia asociada a los procesos de PPP; elaborar proyectos de inversión que sean más atractivos para los inversores; y educar a la población, principalmente a los sindicatos del sector publico, sobre la necesidad de salir del status quo actual. Esto le permitirá a Uruguay aplicar innovación, eficiencia y productividad a la actividad económica, que llevará a un mercado más atractivo para inversores, ya sean nacionales o extranjeros.

Notas

(1) Young Lawyers Newsletter de la International Bar Association Public and Professional Interest Division, Junio 2012, Vol 18, Nº 2.

(2) El proyecto de PPP que hasta el momento ha sido exitoso es el relativo a la construcción de una cárcel en el predio contiguo al actual establecimiento de Punta de Rieles, con capacidad para dos mil reclusos. Si bien hay dos proyectos PPP relacionados con infraestructura, están solo en una etapa inicial (formulación de especificaciones, análisis de trabajo a ofrecerse, etc.).

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