El desarrollo de infraestructura en Bolivia descansa, casi por completo, en dos pilares: el gasto público tradicional y el endeudamiento externo con organismos multilaterales y otros acreedores. De acuerdo con el Informe Fiscal 2024, del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el financiamiento externo representó el 25,8 % de la inversión pública, equivalente a aproximadamente USD 627 millones, mientras que el interno representó el 74,2%, destinándose principalmente a proyectos de infraestructura, con una marcada concentración en los sectores de transporte y energía1. Este patrón pone en evidencia las restricciones del modelo vigente, que se agravan, considerando si se considera que el acceso a nuevos créditos externos ha sido limitado por el bloqueo legislativo a operaciones de endeudamiento para inversión pública, lo que estrecha aún más el margen de maniobra del Estado para sostener e incrementar la cartera de proyectos de infraestructura.

En este contexto de fuerte dependencia del gasto público y del financiamiento externo, implementar un mecanismo que permita al Estado ampliar su capacidad de inversión en infraestructura es impostergable. En la región, las Asociaciones Público-Privadas (APP) se consolidaron como una herramienta exitosa para atraer inversión extranjera, compartir riesgos con el sector privado y acelerar la ejecución de proyectos estratégicos.

 
Las municipalidades de Santa Cruz y Cochabamba, entre otras, empezaron a explorar esquemas de participación público-privada en corredores viales y proyectos de conectividad digital. Sin embargo, estos esfuerzos aislados se ven dificultados por la ausencia de un marco normativo nacional que asigne eficientemente riesgos a mediano y largo plazo, defina la estructura de financiamiento y los mecanismos de solución de controversias que garanticen la protección del inversionista sin menoscabar el interés público. 
 
En este sentido, se vuelve ineludible examinar cómo Bolivia puede incorporar las APP como una alternativa para financiar y expandir su infraestructura. El análisis que sigue busca explorar el potencial de las APP en el contexto boliviano, identificando los elementos normativos, institucionales y contractuales necesarios para su adecuada implementación, a partir de la experiencia de países de la región, en particular Uruguay y Paraguay, donde este modelo demostró ser viable, bancable y compatible con la protección del interés público.

¿Qué es una APP? 

Las APP son definidas por el Banco Mundial como: “un acuerdo entre el sector público y el sector privado en el que parte de los servicios o labores que son responsabilidad del sector público es suministrada por el sector privado bajo un claro acuerdo de objetivos compartidos para el abastecimiento del servicio público o de la infraestructura pública”.2
 
Las partes del contrato de APP son una Administración Pública y una persona del Derecho privado (contratista). La primera es el comitente, en cuanto comete o “encarga” a la otra, por un periodo determinado, actividades que se definen, en todo caso, como la financiación, además del diseño, la construcción y la operación de infraestructura.
 
Dentro del término “Administración Pública”, pueden estar incluidos, dependiendo de la regulación, los poderes del Estado, entes aAutónomos, servicios descentralizados e incluso municipalidades. 
 
La utilidad de las APP en el contexto boliviano se aprecia con mayor claridad al observar qué tipos de infraestructura se prestan particularmente a este modelo. La región ha demostrado que las APP pueden aplicarse con éxito en proyectos de transporte de alto tráfico, infraestructura energética, plataformas logísticas e incluso infraestructura social. Uruguay, por ejemplo, ha utilizado APP para modernizar carreteras estratégicas y reconfigurar infraestructura carcelaria y de centros educativos. Paraguay, por su parte, ha avanzado en infraestructura de transporte tanto terrestre como fluvial. La coincidencia entre estos sectores y las necesidades actuales de Bolivia demuestran que el país enfrenta una brecha de infraestructura muy similar a la que otros han abordado mediante APP.
 

¿Cómo se estructuran los contratos para proyectos público-privados? 

Analizando los casos de éxito de Uruguay y Paraguay, vemos que ambas jurisdicciones han desarrollado marcos normativos específicos para las APP y han puesto en práctica modelos contractuales que permiten observar patrones comunes en el funcionamiento de este mecanismo. 
 
Según la regulación uruguaya3, un contrato de APP se entiende como el encargo estatal al privado, por tiempo determinado, de la financiación y al menos una de las prestaciones de diseño, construcción u operación. Su régimen está basado en un criterio de subsidiariedad; es decir, este mecanismo se utiliza solo cuando un análisis previo demuestra que no existe una alternativa de contratación más conveniente.
 
Entre los proyectos financiables, se incluyen obras viales (caminería rural, ferroviarias, portuarias y aeroportuarias), obras de infraestructura energética, de disposición y tratamiento de residuos y de infraestructura social (cárceles, centros de salud, viviendas de interés social, etc.). 
 
En cuanto a su diseño, el régimen uruguayo ordena un conjunto de principios rectores: transparencia y publicidad, protección del interés público, eficiencia económica, adecuada distribución de riesgos, temporalidad, responsabilidad fiscal, control, protección ambiental y respeto de derechos laborales.  
 
En materia de contraprestaciones y contribuciones públicas, su modelo admite una amplia flexibilidad: pagos por parte de usuarios o del Estado, combinables entre sí, y contribuciones como aportes de capital, créditos, subvenciones, garantías de ingresos mínimos (sin asegurar rentabilidad), exoneraciones tributarias y garantías de obligaciones de la entidad contratante.  Esta flexibilidad permite acomodar proyectos de disponibilidad y demanda, inclusive estructuras tipo take‑or‑pay.
 
En cuanto al contenido de los contratos, la legislación uruguaya ha adoptado un criterio de mayor libertad, regulando simplemente el contenido mínimo que debe tener el contrato. Dichos puntos son: 
 
  1. Identificación de las prestaciones principales que constituyen su objeto: se deben detallar las principales obligaciones y complementarse con referencia a las condiciones generales y especiales aplicables según la naturaleza de las prestaciones. 
  2. Riesgos: el contrato debe especificar la distribución de riesgos entre las partes, asegurando que esta sea eficiente. 
  3. Producto esperado del contratista: deben definirse con claridad los objetivos de rendimiento del contratista, con el objetivo de asegurar que se puedan medir los resultados y evaluar si el contratista ha cumplido con sus obligaciones. 
  4. Precio, variación y forma de pago: el contrato debe establecer claramente la remuneración del contratista, y los ingresos que este pueda obtener. Asimismo, debe estipular la forma en la que el Estado contratante pagará el precio fijado. Además, considerando posibles variaciones, deberá prever las causas y procedimientos por los que estas serán consideradas. Estos puntos son de crucial importancia, dado que generalmente la principal fuente de repago son los ingresos que genera la operación del proyecto. 
  5. Control de la ejecución del contrato: este apartado describe el sistema mediante el cual el Estado puede supervisar la ejecución del contrato, asegurando que el contratista cumpla con los objetivos y plazos establecidos. 
  6. Sanciones: el contrato debe precisar las sanciones aplicables en casos de incumplimiento. 
  7. Finalización del contrato: este punto determinará cómo se manejarán las obras y bienes al finalizar el contrato, especificando las condiciones en que los activos podrán revertirse o transferirse al Estado, por ejemplo.
  8. Garantías del contratista: el contrato debe incluir las garantías que el contratista deberá otorgar, así como aquellas que serán suscritas por el Estado, para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones. 
Por otro lado, como anticipábamos, en Paraguay la colaboración público-privada a largo plazo para el diseño, construcción y explotación de proyectos de infraestructuras y servicios está igualmente regulada mediante ley . Esta legislación, a diferencia de la uruguaya, que utiliza un criterio de subsidiariedad, establece un criterio de cuantía mínima, considerando únicamente proyectos que cubran un mínimo aproximado de cinco millones de dólares norteamericanos, aunque existe una posibilidad de reducir este valor en casos excepcionales. 
 
Probablemente uno de los aspectos más llamativos de la estructura fijada por Paraguay para estas operaciones es que ha limitado las modificaciones contractuales. Por un lado, las modificaciones unilaterales no pueden exceder el 15% del presupuesto final del proyecto y, por otro, las modificaciones de mutuo acuerdo no pueden representar más del 30% de dicho presupuesto. Adicionalmente, han incorporado criterios que permiten agilizar la ejecución de los proyectos; por ejemplo: la suspensión de un contrato por más de 60 días es causal de terminación. Además, si el contratista incumple el contrato y esto deviene en la terminación del contrato, es posible sustituirlo mediante licitación en los casos en que el pliego de bases y condiciones lo contemple. 
 
A ello se suma la importancia de que los contratos APP prevean un método de solución de controversias que permita resolver disputas de manera técnica, pero, sobre todo imparcial. Tanto en Uruguay como en Paraguay, pactar arbitraje en este tipo de contratos ha sido decisivo para generar confianza en los financiadores, demostrando que la protección del interés público no es incompatible con la previsibilidad contractual requerida por el sector privado. 
 
Finalmente, en general, un factor determinante para el éxito de las APP es que estas sean desarrolladas siempre con un criterio pro bancabilizable. Esta cualidad puede asegurarse con la implementación de ciertas condiciones óptimas, como ser: que se asegure el mantenimiento de la ecuación económico-financiera del contrato, que se prevea que la ejecución de las garantías no afecte el proyecto o que, por ejemplo, se disponga que el contrato sólo puede terminar si el pago que recibe el privado es suficiente para repagar la deuda. 

¿Por qué Bolivia debe avanzar hacia un modelo pro APP? 

La revisión de la experiencia regional ofrece conclusiones claras para nuestro caso: las APP son un mecanismo ideal para facilitar el desarrollo de infraestructura, y su implementación es posible con un marco jurídico claro, y contratos suficientemente bancables que atraigan financiamiento privado. La experiencia comparada sugiere que, si Bolivia pretende diversificar sus mecanismos de financiamiento de infraestructura mediante APP, será indispensable avanzar hacia definiciones claras del modelo, procedimientos estandarizados, garantías adecuadas y mecanismos de solución de controversias especializados.
 
 
 
 

Referencias

1- Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Presupuesto Informe Fiscal – Gestión 2024, pág. 60. La Paz, Bolivia, 2024. 
2- Extraído de: https://ppp.worldbank.org/que-son-las-asociaciones-publico-privadas
3- Ley No. 18.786 y Decreto No. 17/2012
4- Ley No. 7452/2025